实施疏堵管城 构建和谐城管

南充市城市管理行政执法局局长  阳仁泽

目前，我国正处于城市化的阶段。随着城市的发展增快、容量增大、功能增强、规模拓展，城市管理要求越来越高，难度越来越大。在我国，由于下岗失业、农民进城、市民法律素质参差不齐等诸多原因，绝大多数城市秩序较乱，管理难度较大。特别是作为城市管理“老大难”问题的违法占道经营行为，成为城市违章行为中的聚点，成为城市“脏乱差”产生的重要原因，在一定程度上制约着城市的健康发展。针对城市管理现状，我们在充分调研、积极实践的基础上，坚持“以人为本、科学管城”新理念，认真实施“疏堵结合、以疏为主”的管城方式，奏响了时代“和谐”强音，构建了和谐城管新格局。

一、违法占道经营现状分析

在我国，对城市违章占道经营的管理始终处于进退两难的尴尬境地。依法管理，势必引发诸多社会矛盾，造成社会不稳定；放弃管理，又会造成城市混乱无序，交通拥堵不堪，城市形象严重受损。为此，我们对违章占道经营现状进行了认真分析。

（一）探析违法占道经营行为的内涵和外延

违法占道经营就是经营者擅自占用城市道路、桥梁、城市广场等公共场所进行盈利性买卖商品或服务的行为。其外在表现形式有三种：一是以直接占用城市道路且无证经营并形成一定规模的经营行为方式，俗称马路市场。这种占道经营没有取得合法的营业许可证，经营者通常占用城市道路摆摊设点，牵绳挂物，叫卖商品，将公共场所人为地改变成自己的经营场所。二是以不规范或违章占用规定场所以外空间进行跨门经营的方式，俗称骑门占道。这种经营行为是在有关政策规定制约下的一种不规范性活动，经营户具有相对固定性经营场所，通常将商品或服务摊位摆设在规定空间以外的地方进行经营服务、商品销售或经营促销等行为。第三，以销售零星商品为主的小商贩流动占道经营方式，俗称游商走贩。占道经营的小商贩经营的商品大多为农副产品，经营者往往选择城市的中心地区、城郊结合部、主街干道、人行天桥、人流量大的路段街口街头摆摊兜售，游动买卖，具有一定的流动性和反复性。

（二）透析违法占道经营行为发生的根本原因

主观方面。一是经营者对城市管理方面的法律、法规、规章制度意识淡薄。当前，国家鼓励下岗职工再就业和再创业，许多经营者想得最多的是如何赚钱，而对城市管理方面的法律、法规、规章了解甚少；二是经营者受到传统思维影响，许多经营户认为通过自己的辛勤劳动获得的报酬很合理，没有意识到自己占道经营行为的社会危害性和违法性，个别骑门占道经营户还认为铺面前是自己的地盘而为所欲为；三是受到眼前直接经济利益的驱使，经营者为了充分展示其经营的商品，人为故意地将商品违法占道摆放或经营。

客观方面。一是城市集贸市场建设滞后，布局不合理，在生活基础设施配套布局上缺乏合理性和科学性，造成了市场建设与居民需求比例失调，致使城市基本生活消费市场出现区域性空白，给商贩占道经营可乘之机。二是随着市场经济的不断发展，下岗失业人员增多，大量农民涌入城市，这些特殊群体大多文化程度低、无技术、无资本，做无照商贩占道经营便成为其首选的谋利方式。

管理方面。管理部门配合不密切，管理人员工作不到位，依法行政观念和依法办事能力不够，为占道经营行为留下死角。

（三）浅析占道经营行为的危害性

一是蚕食道路，影响交通安全。违章占道经营现象的出现和泛滥不断蚕食城市道路，妨碍了城市道路通行功能的有效发挥，影响了交通安全。

二是污染环境，影响居民生活。违章占道经营严重的地方，往往噪音严重超标，污物垃圾甚多，对环境造成了很大污染，严重影响了居民正常生活。

三是显失公平，影响市场秩序。由于无须铺面经营和逃避税收等，违章占道经营的成本降低了，货品价格比较低廉，这给正当经营者造成很大冲击，破坏了公平竞争规则，破坏了正常的经济秩序。

四是破坏市容，影响城市形象。随着城市建设步伐的不断加快，城市的基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。但是无处不在的违章占道经营产生了城市脏乱差，城市形象严重受损。

二、科学实施疏堵结合，有效治理违法占道

通过对违章占道行为的认真分析，我们创新了“疏堵结合、以疏为主”的执法举措。只有通过有条不紊的疏堵结合，实现统筹兼顾、分层推进，才能遏止城市违法占道经营行为的发生和蔓延，才能促进城管与社会各界和谐相处。

（一）实施科学规划，实现行动疏导

科学规划，合理设置，为游商划定合法经营区域，将游商占道集中在相对固定的区域进行管理。

一是实施分类管理，促进和谐发展。我们在认真调查研究的基础上，结合南充实际，借鉴外地城市管理的先进经验，对城市街道实施分类管理。即：依据街道体现的城市功能、对外形象、窗口效应等，将城市街道分为严管街、一类街、二类街、三类街，并制定相应的管理标准。通过分类管理，使我市城市管理基本达到 “严管街示范、一类街美化、二类街规范、三类街有序”的管理要求，实现了城市市容和经济繁荣的协调发展。

二是实施集中管理，促进经济繁荣。在街道分类的基础上，集中对城市部分二、三类街道统一规划，以“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”为原则，在不占用盲道、不阻碍通行、不堵塞消防通道的前提下，划定经营摊位，要求业主在划定区域规范经营，并对业主经营行为进行集中管理。这样既可疏导游商经营，又可适当解决部分下岗无业人员的就业问题，还可促进区域经济的发展繁荣，可谓一举多得。

三是实施夜市规划，解决民生问题。在组织社会各界进行多次听证的基础上，经市区两级政府决定，我市把仪凤街、合众街等街道规划为夜市再就业街道，限定经营项目，允许夜市经营者每天下午5点过后，在夜市街道摆摊设点，规范经营，进一步解决下岗、失业人员的再就业问题，解决民生、民用问题。

（二）采取前置执法，实现宣传疏导

实施前置式执法举措，强化宣传，提前介入，搞预防式执法。

一是开展了“三走进”宣传教育活动。走进机关，向市区机关单位宣传城市管理法律法规，并诚恳请机关、企事业单位、驻市各机构带头遵纪守法。走进学校，开展城管法律知识讲座，和学校结成共建友好单位，定期组织学生走上街头开展“小小城管”实践活动；走进社区，发动群体力量，对违法占道游商进行管理。

二是采取了三项温馨宣传措施。制作温馨宣传卡，以城管爱卫宣传月和安全生产宣传月为契机，以日常执法送温馨为主要措施，向邻街铺面业主和广大市民广泛宣传城市管理相关法律法规。设置温馨提示牌，立于城市主要街道和重要区域，提醒违法占道经营者自觉纠正违法行为。成立温馨劝导队，在城市重要区域徒步执法或骑自行车执法，对游商走贩、骑门占道实施温馨劝阻。

三是实施了定向宣传措施。针对骑门占道违法行为突出的街道、城市薄弱环节，组织铺面业主召开专题研究会，与之共同探讨既有利于铺面业主经济发展，又有利于城市管理的科学举措。针对自发形成的马路市场，组织周边居民和经营户代表召开听证会，共同探讨马路市场的根本解决办法。通过各种形式的定向宣传，增进了社会群体对城管工作的理解、支持和配合，进一步夯实了群众管城的坚实基础。

（三）采取强效执法，加强违章管控

与工商部门形成联动机制，采取集中整治，实施联合执法，加大执法力度，严厉打击违法占道经营行为。严禁在城市严管街、一类街占道经营和擅自商业宣传；二是严禁城市临街铺面擅自出店经营；三是严禁二、三类街道的占道经营小商贩随意丢弃废物，污染城市环境。

实行“工商+城管+市场管理人员”的模式，强力开展城市农贸市场及周边街道的秩序管理，派驻专门力量，值守市场出入口，严禁市场经营业主出市场经营。

开展社区城管业务，定期派出城市管理经验丰富的执法人员到社区指导城管工作，帮助社区培养城管骨干，并带领社区城管人员，加强对违法占道经营行为的整治工作。

（四）实施科学管理，实现疏堵结合

在占道秩序管理中，由于涉及面广，在执法管理中，既可能遭遇弱势群体的玩命抵抗，又可能受到不明真相的群众围观甚至围攻。因此，我们必须始终坚持科学管理，在执法中严格按照“三讲”要求，塑造光辉的城管执法文明形象。

一是讲程序。严格遵守法律程序，按程序执法。采取摄像取证、照相取证等多种方法，锁定重要法律证据，令当事人在证据面前无话可说，心服口服。严格按照法律条文办事，在发现违法占道经营时，必须首先进行教育纠正，只有当其拒绝纠正违法行为时，方可进入处罚程序。在实施处罚时，一般执行街面执法与内勤处罚相分离制度，尽量避免现场矛盾冲突。

二是讲纪律。执法人员必须严格遵守纪律，严格按照“执法五步曲”的要求执法，严禁打骂当事人和违章者，严禁以罚代管、乱罚款、不按程序执法。执法过程中必须听从指挥，分工负责，互相配合，行动迅速。严禁到岗不到位，到位不作为。

三是讲方法。执法人员必须注意文明礼貌，合理运用工作方法，把握进度分寸，避免激化矛盾，要公正、文明、严格执法，按程序、规定办事，坚决杜绝执法态度粗暴、执法方法简单。

三、发展疏堵结合管理外延、内涵的几点构想

一是转变管理模式，实行社会化管理。着力改变以前靠城管队伍单打的做法，坚持“人人参与、全面管理”的理念，宣传动员城市中千千万万群众参与，把城市管理工作变为城市居民的自觉行动，把城市管理延伸到每条街道、每个商铺、每个家庭，形成了人民城市大家共管的工作局面。

二是引进企管机制，实现多元共治。通过引进物业公司管理城市市容的创新方式，将现有城市协管员纳入物业公司管理，以公司协助城管的方式开展城市管理工作，让企业参与城市管理，从而破解城管执法的困境，形成政府、企业、市民“多元共治”的局面，彻底扫清城市管理中的盲区。

三是实行管理前置，推行商户准入许可制度。要求每个商户在驻地营业之前，必须接受城管部门开展的城市管理制度、法律法规学习，提前了解规范经营法规，签订门前“三包”，建立经营者的诚信档案，使法制教育与信用体系相配套，这也是治理占道经营的长远之策，避免经营者由于不了解城市法规而出现各类违章占道经营，从而从源头上遏止各类占道经营行为。

四是推行大城管体制，实现责、权、利的有机统一。这是城市管理的成功经验。即设立城市管理局和执法局，实行两块牌子，一套人马，一套班子，促进管理和执法的协调统一，有利于执法力量的整合和互补，有利于对占道经营行为的源头控制。

综上所述，只有充分认识违章占道经营的社会危害性，认真分析其存在的原因，积极探究有效措施，创新实施疏堵结合措施，充分发挥各城管职能部门“组合拳”作用，才能真正解决违章占道经营这一困扰城市管理工作多年的难点问题。